BONNE GOUVERNANCE, Préalable à une dette étrangère?

By Philippe Tunamsifu Shirambere

Introduction

L’incapacité des certains dirigeants africains d’assurer une gouvernance participative freine le développement et l’épanouissement des citoyens. Ceci ne laisse indifférente la classe dominée soucieuse de mettre en place une gouvernance qui garantisse la paix et le respect de la dignité humaine. Plus souvent cette situation accouche d’une guerre civile qui a « une incidence sur l’économie nationale ralentie par les destructions de l’infrastructure économique et sociale, de communication, la réorientation des investissements financiers dans les activités de guerre et non dans celles du développement »[1].

En guise de relance de l’économie nationale en déficit par le fait de la guerre, le recours à une dette extérieure devient, quelque fois, une priorité. Ce fut le cas de la Côte d’Ivoire en élaborant un Programme d’Assistance pour une Bonne Gouvernance[2]. Ce programme élaboré au lendemain du coup d’état de décembre 1999, visait à créer les conditions nécessaires pouvant permettre un retour rapide à une vie constitutionnelle normale en Côte d’Ivoire et l’instauration d’une bonne gouvernance.

Cependant, les bailleurs des fonds posent des conditions en vue de se rassurer que réellement les fonds arriveront à destination et logiquement s’ils seront remboursés. C’est ainsi que la bonne gouvernance devient une obligation pour les Etats bénéficiaires de la dette.

Cette conditionnalité de la bonne gouvernance en faveur de la dette constitue, à notre avis, un vice car l’on ne saurait apprécier à juste titre si les Etats bénéficiaires et les bailleurs des fonds ont la même perception sur la notion de la bonne gouvernance[3]. C’est pourquoi, il importe de s’interroger sur l’entendement que se donnent les bailleurs des fonds de la bonne gouvernance et éventuellement identifier les éléments que nous présumons référencier pour garantir et permettre un remboursement sans faille de la dette contractée.

Toutefois, notre réflexion ne prétend pas revenir sur les notions qui s’apparentent à la bonne gouvernance ni à la dette extérieure mais plutôt elle cherche à savoir pourquoi la bonne gouvernance est conditionnée aux bénéficiaires de la dette étrangère et en même temps à découvrir les critères sur lesquels se basent les bailleurs des fonds pour identifier l’application ou le début de la bonne gouvernance afin d’accorder une dette.

Cependant, nous pensons que les Etats n’ont pas la même perception de la notion de bonne gouvernance et de ce fait, l’imposer comme critère est une entorse. Ainsi, nous pouvons noter avec S. Mappa qu’il ne faut pas être un fin analyste pour constater que les efforts d’exporter le modèle économique occidental ont presque partout échoué et que l’échec est particulièrement cuisant chez les partenaires de la coopération contractuelle de l’Union Européenne : les pays du Maghreb et les ACP[4].

Dans cette démarche, trois étapes peuvent être marquées. D’abord, il y a lieu de dégager une notion sur la bonne gouvernance et ses exigences. Ensuite, il conviendra d’identifier les critères qui témoignent la bonne gouvernance : est-ce les élections ?, l’Etat de droit ? ou la gestion et la destination des fonds ? Enfin, nous ferons une proposition pour améliorer cet état de choses.

I.              NOTION ET EXIGENCES DE LA BONNE GOUVERNANCE

L’expression « bonne gouvernance », objet de notre étude, ne date pas d’aujourd’hui étant donné qu’elle se fonde sur l’honnêteté de tout gestionnaire soucieux du développement harmonieux de sa communauté ou de son entité.

Ainsi, la première attitude de ce point s’articulera à donner quelques notions sur la bonne gouvernance (A) et la seconde sur ses exigences (B).

A.     Notions sur la bonne gouvernance

Le concept de bonne gouvernance renvoie aux principes de gestion managériale qui exige une structure organisationnelle constituée.

La bonne gouvernance implique qu’aucun pays ne peut se développer, progresser sans stabilité politique qui nécessite à la fois une transparence de la gestion et une responsabilité assumée par les gestionnaires grands et petits devant leurs administrés ou leurs mandats[5].

Toutefois, nous sommes d’avis avec Barahanyi lorsqu’il soutient que la bonne gouvernance peut être comprise comme le système qui consiste à instaurer et à maintenir un environnement vital de liberté et de sécurité qui incite et favorise le développement à travers une distribution convenable des ressources et l’aménagement de relations entre dirigeants et dirigés de manière à promouvoir les intérêts nationaux. Dans ce cas, l’auteur renchérit en disant qu’on parle de bonne gouvernance si le citoyen moyen et son village perçoivent l’Etat comme un allié qui fait tout son possible pour offrir des opportunités à l’activité productive privée et collective, opportunités qui sont susceptibles de mener à une vie meilleure … Elle se réfère aussi à l’adéquation institutionnelle et la capacité des dirigeants de faire correspondre la conduite des affaires de l’Etat en rapport avec les intérêts et les besoins des citoyens, en prenant en compte l’environnement économique et politique de même que les réalités socio-culturelles[6].

En somme, la bonne gouvernance exige, pour sa mise œuvre, également une nette séparation entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Toutefois, outre les notions que nous venons d’esquisser, la bonne gouvernance a ses exigences.

B.     Exigences de la bonne gouvernance

La bonne gouvernance contient certaines exigences dont les plus fondamentales sont entre autres les suivantes :

·         Un Etat de droit où la force de la loi s’impose à tous sans distinction ;

·         La stabilité politique et sociale : pas de rébellion, pas de contestations et conflits qui dégénèrent et qui bloquent l’esprit créatif, le développement, la paix et la sécurité ;

·         La promotion et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

·         Le bon fonctionnement de la justice et l’égalité de tous devant les juges (une justice accessible et équitable ; des lois et mesures qui incitent à la production et aux investissements et qui garantissent et protègent l’initiative et la propriété privées) ;

·         La bonne gestion et la transparence dans les affaires publiques impliquant le bon fonctionnement des services de l’administration ; la bonne gestion des entreprises et recettes publiques ; le contrôle et la lutte contre la corruption et les détournements ;

·         La gestion de l’armée et des forces de l’ordre à travers la soumission du pouvoir militaire au pouvoir civil et la réduction des dépenses militaires exagérées ;

·         Des efforts de décentralisation et de délégation du pouvoir et des ressources aux pouvoirs locaux moyennant contrôle sévère[7].

De toute évidence, ces exigences ainsi présentées, on se les propose comme type ou modèle parfait mais en analysant, sur le plan pratique, la façon dont les gouvernants et gestionnaires agissent, les égarements sont  très importants. Bien plus, les Etats, bailleurs des fonds, qui les donnent comme préalable ne se conforment pas d’une manière générale bien qu’ils prétendent être le modèle. La différence par rapport à ce qu’ils pratiquent comme bonne gouvernance serait une infériorité et par conséquent un frein ou un obstacle à l’acquisition de toute aide ou dette extérieure. Cette façon de vouloir voir son modèle être exporté par les bénéficiaires n’est pas pragmatique car l’appareil institutionnel européen a une histoire différente de celle des bénéficiaires dont la grande partie se trouverait en Afrique. Ce dernier a une histoire différente fortement marquée par le colonialisme. Pour illustration, l’actuelle République Démocratique du Congo et le Sénégal bien que deux Etats issus des colonisations n’ont pas un même passé colonial car la Belgique et la France, respectivement colonisatrices de la RDC et du Sénégal n’avaient pas une même conception sur la gestion de leurs colonies. Pour preuve, en 1960, année de l’indépendance de la RDC, il n’y avait aucun diplômé alors qu’au Sénégal il y avait déjà quelques écrivains. Il est alors évident que ces deux pays peuvent aspirer à la bonne gouvernance mais pas de la même manière.

Ainsi, quels sont en fait les éléments référentiels dont se servent les bailleurs des fonds avant d’octroyer une aide ou dette extérieure ?

II.            CRITERES REFERENTIELS DE LA BONNE GOUVERNANCE

Dans cette deuxième démarche, nous nous sommes proposé quelques éléments que nous présumons référentiels pour la bonne gouvernance ou du moins son début. Nous allons les critiquer tout en démontrant comment les bailleurs des fonds se laissaient duper par les sollicitant de la dette.

Ainsi, la charpente de ce point renferme trois éléments : la tenue des élections (A), la déclaration constitutionnelle de la volonté d’instaurer un Etat de droit (B) et la volonté de vouloir gérer les ressources et affecter les fonds à leur destination (C). Ces éléments sont-ils un crédit pour la bonne gouvernance ?

A.     La tenue des élections est-elle un crédit de la bonne gouvernance ?

De nos jours, l’élection est une technique démocratique conduisant au choix des gouvernants. Autrement dit, renseigne F. Kapanga, l’élection est le mode par lequel un peuple désigne ses représentants qui se chargent, en son nom, et à sa place, de décider des affaires publiques. En d’autres termes, renchérit l’auteur, c’est un acte grave par lequel les électeurs sont appelés non seulement à faire connaître leur opinion, mais aussi à participer indirectement à l’élaboration de la politique nationale ou au choix d’une orientation politique quelconque[8].

La population en se choisissant ainsi ses dirigeants présume que ces derniers feront œuvre utile eu égard à leur projet de société. Présomption que semble partager les bailleurs des fonds. Toutefois, il nous est gré de démontrer que bien que cela serait cautionné comme crédit, il existe aussi des élections alibi et à trompe-l’œil. Ces genres d’élections ont leurs finalités. L’élection-alibi est organisée dans le but de se maintenir au pouvoir tandis que l’élection à trompe-œil est destinée à tromper les électeurs ou l’opinion publique. A titre illustratif nous pouvons cité les élections présidentielles sous la deuxième République en République du Zaïre organisées avec candidat unique en 1970, 1977 et 1984. Et pourtant la Constitution du 24 juin 1967 disposait à son article 2 que  tout pouvoir émane du peuple qui l’exerce par ses représentants ou par voie du référendum. Aucune fraction du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice. Toutefois, à cette époque il ne pouvait y avoir des élections purement démocratiques dès lors que le régime politique était authentiquement zaïrois et la République n’avait qu’une seule institution, le Mouvement Populaire pour la Révolution, détentrice de la plénitude du pouvoir qu’incarnait son président fondateur. Ainsi toutes les autres institutions de la République étaient devenues des organes du parti unique qu’était le MPR.

Dans cette optique, vous remarquerez avec nous qu’un bailleur des fonds qui conditionnerait la tenue des élections comme préalable à tout l’octroi d’une dette ne tarderait pas à déclarer sa déception plus tard. Qu’en est-il alors de la volonté d’instaurer un Etat de droit ?

B.      La volonté d’instaurer un Etat de droit est-elle un crédit de la bonne gouvernance ?

Un Etat de droit est un Etat dans lequel la loi est au-dessus de tous et où le principe de séparation des pouvoirs est effectif. Pareil Etat s’oppose à l’Etat autoritaire comme ce fut le cas de la deuxième République au Zaïre sous le règne du président Mobutu le maréchal et président fondateur du Mouvement Populaire pour la Révolution, parti Etat. A cette époque le Président était à la fois chef du gouvernement, commandant suprême des armées, juge suprême et législateur ; bref le guide national.

La plupart des constitutions déclarent solennellement que les pays qu’elles régissent sont des Etats de droit et donc démocratiques. Tel est le cas de toutes les constitutions de la République Démocratique du Congo[9] y compris celles de la République du Zaïre[10]. Pareilles déclarations, à notre humble avis, n’inspirent confiance étant donné qu’elles ne restent, dans la plupart de cas, que théorique alors qu’en pratique elles restent lettre morte. Ce qui fut le cas pour la deuxième[11] République au Zaïre pour ne citer qu’elle.

Qu’en est-il alors de la gestion des ressources nationales, de l’affectation et de la destination des fonds en provenance de l’étranger ?

C.     La volonté d’instaurer un système fiable de gestion des ressources et de la destination des fonds en provenance de l’étranger est-elle un crédit de la bonne gouvernance ?

De façon générale, le terme gouvernance a trait à la nature des droits qui façonnent l'exercice du pouvoir politique et à la relation qui existe entre ceux qui sont au pouvoir et ceux qui ne le sont pas. Ainsi,  plusieurs pays africains conçoivent des politiques pouvant inspirer la confiance des bailleurs des fonds lorsqu’ils sollicitent un soutien financier pour des projets ayant trait au développement démocratique et à la gouvernance. Pour ce faire, le  bailleur de fonds se sent convaincu d’intervenir sur base de cette politique mais en réalité certains pays bénéficiaires cherchent plus à satisfaire les bailleurs des fonds au détriment de leur population. C’est le cas par exemple de l’Ouganda où les fonds financés produisent leurs effets mais sur le plan de la démocratie, la population est privée des certains droits les plus élémentaires comme les droits de manifester, d’adhérer librement dans un parti politique ou même d’en créer.

Le président Yoweri Museveni, alors président sortant, a de modifié la constitution à sa guise afin de briguer un troisième mandat présidentiel. C’est une entorse aux pratiques démocratiques contemporaines, mais comme il sait gérer les fonds en provenance de l’étranger, les bailleurs de fonds n’hésitent de lui gagner cette confiance. C’est pour cela qu’il a tenté même de freiner son opposant Kiza Besidge en l’accusant d’avoir violé une femme et de corruption. Mais malgré ces accusations devant une juridiction militaire qu’il a récusé pourtant, la commission électorale approuva sa candidature. Il en est de même au Rwanda où le droit de manifester n’est accordé, pour des raisons politiques, qu’à l’association des rescapés du génocide[12] et où le droit de créer une autre famille politique est largement limité alors que le multipartisme est reconnu et garantie (art 52).

Voilà autant des critères référentiels auxquels se basent les bailleurs des fonds comme préalable à tout l’octroi d’une aide ou dette étrangère mais comment alors améliorer cette situation que nous trouvons subjective ?

CONCLUSION

La gouvernance, c'est la manière dont les gouvernements gèrent les ressources sociales et économiques d'un pays. La « bonne » gouvernance est l'exercice du pouvoir par les divers paliers de gouvernement de façon efficace, honnête, équitable, transparente et responsable. Les programmes sur la gouvernance touchent une grande variété de domaines. Par exemple, le renforcement des compétences dans le secteur public améliore l'efficacité de la fonction publique par l'institution de réformes organisationnelles, administratives et stratégiques. La décentralisation du gouvernement, tant interne qu'externe (au profit de diverses institutions supranationales), accroît l'efficacité et l'obligation de rendre des comptes en faisant en sorte que le gouvernement soit présent à tous les niveaux d'administration. La lutte contre la corruption existante ou possible permet d'exercer tous les attributs susmentionnés de la bonne gouvernance. Un système juridique et judiciaire indépendant, accessible et impartial est la base même d'une gestion honnête et équitable. Un gouvernement municipal efficace satisfait la plupart des besoins fondamentaux des populations urbaines, ce qui permet aux autres paliers de gouvernement de s'occuper d'autres tâches[13]. Voilà encore autant d’éléments constituant l’idéal que tout Etat doit s’engager à atteindre.

Pour ce qui nous concerne, nous suggérons, dans les relations entre Etats –bailleurs de fonds et bénéficiaires -, l’application du principe pacta sunt servanda et son exécution de bonne foi dans leurs obligations contractuelles.

En effet, cette expression latine, signifie selon l’article 26 de la Convention de Vienne que tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté de bonne foi. Dans cet entendement, l’exécution de bonne foi et le respect de la règle pacta sund servanda sont intimement liés. Le principe exécution de bonne foi s’élève au rang d’une institution internationale. Selon une formule générale de la Convention de Vienne, article 18, exécuter de bonne foi signifie : s’abstenir de tout acte visant à réduire à néant l’objet et le but du traité.

Cette conception est peut-être trop large, soulignent Q. D,  NGUYEN +, P., DAILLIER et A., PELLET, donc trop vague, car elle ne caractérise pas suffisamment la face opposée qui est la mauvaise foi. L’exécution de bonne foi devrait être définie comme celle qui exclut toute tentative de « fraude à la loi », toute ruse, et exige positivement fidélité et loyauté aux engagements pris. Quoi qu’il en soit, une définition est forcément abstraite ; elle doit être éclairée par la pratique[14].

En définitive, sans rejeter en bloc les exigences de la bonne gouvernance auxquelles tous les Etats aspirent, nous nous inscrivons dans l’application de bonne foi du principe pacta sund servanda également dans les relations contractuelles entre bailleurs des fonds et bénéficiaires étant donné que les obligations entre parties contractantes sont claires. Bien plus, ce contrat ayant été conclu en toute souveraineté entre contractant, son respect est plus qu’indispensable d’autant plus qu’il est interdit à toute partie contractante de décliner la responsabilité de son fait personnel. Pour clore, nous sommes d’avis avec le professeur Marc Bossuyt[15] lorsqu’il soutient que les Etats, qui sont des sujets de droit particulièrement soucieux de leur image, veillent soigneusement à la préserver en s’acquittant scrupuleusement de leurs obligations. Dire que les Etats peuvent se soustraire unilatéralement aux obligations auxquelles ils ont librement souscrit, ajoute t-il, revient à dire qu’ils ne peuvent s’engager à l’égard d’autres Etats, puisqu’ils devraient en vertu de leur droit interne se réserver le droit de se délier de tout engagement lorsque cela leur convient sans devoir respecter les règles du droit international applicables à cette matière.

Bibliographie sommaire

GAHAMA, J., (dir.), Démocratie, bonne gouvernance et développement dans la région des Grands Lacs, (S. éd.), Bujumbura, 1998.

KAPANGA MUTOMBO, F., Petit dictionnaire des élections, 2e éd., Presses de l’AGB, Kinshasa, 2004.

MAPPA., S., (dir.), Développer par la démocratie ? Injonctions occidentales et exigences planétaires, Karthala, Paris, 1995.

MPONGO-BOKAKO BAUTOLINGA, E.,  Institutions politiques et droit constitutionnel, T1, Théorie générale des institutions politiques de l’Etat, E.U.A, Kinshasa, 2001.

MULAMBA MBUYI, B., Introduction à l’étude des sources modernes du droit international public, Les Presses de l’Université Laval, Bruylant, 1999.

NGUYEN, Q. D,  +, DAILLIER, P., et PELLET, A., Droit international public, 7^e éd. Formation du droit, sujets, relations diplomatiques et consulaires, responsabilité, règlement des différends, maintien de la paix, espaces internationaux, relations économiques et environnement, LDGJ, Paris.

U.P.C., Revue de la Faculté d’Administration des Affaires et Sciences Economiques, Economie de guerre, Bonne gouvernance et Développement en RDC, Actes des journées scientifiques organisées par la Faculté d’administration des affaires et sciences économiques du 28 au 29 mai 1999, UPC, Kinshasa,  1999.

TUNAMSIFU SHIRAMBERE, P., la collaboration entre l’ONU et l’UA dans le règlement des conflits armés africains : cas de la crise au Darfour, Mémoire de Licence, inédit,  Faculté de Droit, ulpgl-goma, 2002-2003.

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[1] P. TUNAMSIFU SHIRAMBERE, la collaboration entre l’ONU et l’UA dans le règlement des conflits armés africains : cas de la crise au Darfour, Mémoire de Licence, inédit,  Faculté de Droit, ulpgl-goma, 2002-2003, p. 30.

[2] Gouvernance Démocratique, Programme d’Assistance pour une Bonne Gouvernance en Côte d’Ivoire Projet : IVC/00/004, Année de démarrage : 2000, Année d’achèvement : 2004, Budget approuvé : 1,746.600 USD, Modalité d’exécution : NEX, Agence d’exécution : Cabinet du Premier Ministre, disponible sur le site : http// : www.acdi-cida.qc.ca./cida_ind.nsf, consulté le 20 janvier 2005.

[3] Par analogie, faisons allusion à la notion de la démocratie dont la plupart des pays s’en recommandent et qui,  il faut le signaler, renferme plusieurs sortes : on oppose couramment la démocratie marxiste ou socialiste à la démocratie libérale. Il faut aussi ajouter qu’à l’intérieur de chacune d’elles il existe des degrés : la démocratie pratiquée en ex Union Soviétique ou en Chine Populaire est différente de celle qui a cours en ex Yougoslavie, la démocratie américaine n’est pas identique à la démocratie française. Lire dans ce sens E. MPONGO-BOKAKO BAUTOLINGA, Institutions politiques et droit constitutionnel, T1, Théorie générale des institutions politiques de l’Etat, E.U.A, Kinshasa, 2001,  p. 3.

[4] S. MAPPA., « L’injonction démocratique dans les politiques européennes de développement », in S. MAPPA, (dir.), Développer par la démocratie ? Injonctions occidentales et exigences planétaires, Karthala, Paris, 1995, p. 123.

[5] A., MULUMA MUNANGA G. TIZI et R., NGOMPER ILUNGA, « syndicats et bonne gouvernance dans l’administration et entreprises publiques congolaises en période de guerre », in Revue de la faculté d’administration des affaires et sciences économiques, UPC, Kinshasa,  1999, p. 116, citant PEEMANS, J. Philippe cité par KABAMBA KAMANI, in Pouvoir et idéologie tribale au Zaïre, L’Harmattan, Paris, 1997, p. 91.

[6] BARAHANYI Bya-Dunia, « La bonne gouvernance après une guerre de libération : la situation de la République Démocratique du Congo », in J. GAHAMA (dir.), Démocratie, bonne gouvernance et développement dans la région des Grands Lacs, (S. éd.), Bujumbura, 1998, p. 155.

[7] DAC, Final Report of ad hoc Working Group on participatory Development, Paris, 1997, cité par BARAHANYI Bya-Dunia, Art. Cit, p. 156.

[8] F., KAPANGA MUTOMBO, Petit dictionnaire des élections, 2^e éd., Presses de l’AGB, Kinshasa, 2004, p. 80.

[9] Pour la Foi Fondamentale du 19 mai 1960 c’est l’article 6 qui disposait que le Congo constitue, dans ses frontières actuelles, un Etat indivisible et démocratique. Ce qui fut le cas aussi des constitutions du 1^er août 1964 et du 24 juin 1967 en leurs articles 1^er .

[10] La Loi n° 74-020 du 15 août 1974 portant révision de la Constitution du 24 juin 1967 disposait en son article 1^er que la République du Zaïre est un Etat unitaire, démocratique, social et laïc

[11] Partant de l’histoire politique et constitutionnelle de la RDC, nous pouvons évoquer trois Républiques. Ainsi, la première commence dès son accession à la souveraineté nationale et internationale, la deuxième est marquée par le régime issu d’un coup d’Etat du président Mobutu qui, en 1971, changea même l’appellation de la RDC en République du Zaïre. Et la troisième République par la constitution du 18 février 2006 qui marque l’étape décisive avec des institutions démocratiquement établies et donc issues des élections.

[12] Cette thèse est une réalité vivante mais constitue une entorse étant donné que la constitution rwandaise dispose à son article 36 que «  la liberté de se rassembler en des réunions pacifiques et sans armes est garantie dans les limites fixées par la loi. L’autorisation préalable ne peut être prescrite que par une loi et uniquement pour des rassemblements en plein air, sur la voie publique ou dans des lieux publics, et pour autant que des raisons de sécurité, d’ordre public ou de salubrité l’exigent ».

[13] Bonne gouvernance, disponible sur le site : http// : www.acdi-cida.qc.ca./cida_ind.nsf , consulté le 20 janvier 2005.

[14] Q. D,  NGUYEN +, P., DAILLIER et A., PELLET, Droit international public, 7^e éd. Formation du droit, sujets, relations diplomatiques et consulaires, responsabilité, règlement des différends, maintien de la paix, espaces internationaux, relations économiques et environnement, LDGJ, Paris, p. 219.

[15] M. BOSSUYT , Professeur et juge à la Cour d’arbitrage de Belgique, préfacier de l’ouvrage de B. MULAMBA MBUYI, Introduction à l’étude des sources modernes du droit international public, Les Presses de l’Université Laval, Bruylant, 1999, pp. 15-16.